Взрывы в московском метро 29 марта – еще одно свидетельство того, что степень террористической угрозы в России не снижается. Причем не случайно вскоре после преступлений на станциях «Лубянка» и «Парк культуры» было заявлено, что в организации этих злодеяний просматривается «кавказский след».
ПЕЧАЛЬНАЯ КАРТИНА
Действительно, в Северо-Кавказском регионе РФ идет настоящая террористическая война. Так, представитель президента России в Южном федеральном округе (ЮФО) Владимир Устинов в конце минувшего года отметил, что число терактов на Северном Кавказе возросло примерно на 30%: с 576 в 2008 году до 786 в 2009-м. И наиболее активны экстремисты в Ингушетии, Чечне и Дагестане. А в январе нынешнего года Аркадий Еделев, еще занимавший в ту пору пост замминистра внутренних дел РФ, отметил, что количество преступлений террористического характера на юге России в 2009-м по сравнению с прошедшим годом увеличилось в полтора раза. Ранее представители Национального антитеррористического комитета (НАК), ФСБ и прокуратуры также подчеркивали, что обстановка в прошлом году в ЮФО оставалась напряженной, участились вылазки боевиков.
Впрочем, и в 2010 году почти ежедневно с Северного Кавказа приходит информация о нападениях боевиков на представителей силовых ведомств или госвласти, о подрывах объектов экономической инфраструктуры (например газопроводов). «Многолетняя борьба, которую российское руководство ведет с сепаратистами в Чечне, распространилась и на соседние республики Северного Кавказа. Вооруженные столкновения между силами правопорядка и криминальными группировками стали обыденным явлением в регионе», – говорится в сообщениях СМИ.
Многие российские эксперты утверждают, что несмотря на отмену режима контртеррористической операции и некоторые радужные оценки положения дел в Чечне, наиболее криминальной остается обстановка именно в этой республике. В ней зарегистрировано почти 80% преступлений террористического характера, имевших место в ЮФО в прошлом году. Подобные тенденции наблюдаются в Дагестане и Ингушетии, где еще десять лет назад в отличие от Чечни царила более или менее мирная жизнь. Примечательно, что и правозащитники, и представители силовых структур ситуацию в этих горячих точках Северного Кавказа оценивают совершенно одинаково.
Нет сомнений, что террористическая угроза в России и в частности на Северном Кавказе усиливается. Меры, принимаемые федеральной и региональными властями, силовыми структурами, общественными и религиозными организациями, пока положительного результата не дают. По мнению члена научного совета Московского центра Карнеги Алексея Малашенко, Северный Кавказ «все больше выглядит как сосед России, живущий по своим законам, хотя и подчиняющийся метрополии».
Вот почему вполне обоснованным является принятое президентом России решение о создании по сути особого Северо-Кавказского федерального округа. В него вошли субъекты Федерации юга России, где особенно проявляется террористическая угроза: Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня, а также Ставропольский край. «Особость» округа заключается еще в наделении его главы дополнительными полномочиями заместителя председателя правительства России.
КЛУБОК ПРОБЛЕМ
В чем же причины низкой эффективности борьбы с терроризмом как на Северном Кавказе, так и в Российской Федерации в целом?
Во-первых, отношения между властью и обществом в России продолжают оставаться в немалой степени авторитарными, а политическую систему трудно назвать гибкой. Административные методы преобладают над регулированием, что не позволяет эффективно и оперативно разрешать социальные конфликты. Такое состояние политсистемы тормозит создание действенных демократических механизмов, которые могли бы способствовать гармонизации властных и межгрупповых отношений.
Так, применительно к Северному Кавказу президент России Дмитрий Медведев в последних выступлениях неоднократно увязывал проблему уничтожения террористов с вопросами экономического развития региона. Однако реалии таковы, что и экономика не развивается (поэтому во главе нового федерального округа и поставлен Александр Хлопонин – не только бывший губернатор Красноярского края, но и успешный в прошлом бизнесмен), и с террористами пока не удается справиться (их число, похоже, не уменьшается). Заметим, что глава государства ничего не говорит о необходимости изменения отношений между родовыми кланами, тейпами и этносами внутри северокавказского общества, а также между руководством (местной политической элитой) северокавказских республик и населением этих субъектов Федерации.
Во-вторых, в России политическая элита и органы государственной власти ошибочно выведены за рамки общегосударственной антитеррористической политики. Например, в Концепции противодействия терроризму в РФ сказано, что «субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы госвласти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам госвласти и местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий».
Речь в документе идет о проведении конкретных антитеррористических мероприятий, но не о формировании общегосударственной политики противодействия терроризму. Кроме того, непонятно, о каких именно уполномоченных органах (госвласти, местного самоуправления и негосударственных организациях) идет речь.
И уж совсем неясно, о каких говорится гражданах, которые оказывают им помощь? Об агентах спецслужб, добровольных наблюдателях или обо всех гражданах России? У нас вызывает сомнение целесообразность наделения отдельного гражданина субъектностью противодействия терроризму. Никакой гражданин в принципе не может быть субъектом ни такой борьбы, ни тем более антитеррористической политики. Фактически основные полномочия в борьбе с терроризмом в нашей стране делегированы НАКу (одна из основных задач которого – подготовка предложений президенту РФ по формированию государственной политики противодействия терроризму), Федеральному оперативному штабу, антитеррористическим комиссиям и оперативным штабам в субъектах России (которые контролируются спецслужбами). Мы не против институционального оформления любого вида политики. Но вот вопросы: если в нашей стране количество спецслужб велико, то какой смысл в создании новых многочисленных дополнительных структур, поглощающих немалые бюджетные средства; почему власть не берет на себя ответственность за эффективность борьбы с терроризмом?
Приходится признать, что главный недостаток концепции – неразработанность механизмов единой антитеррористической политики в нашей стране. Зато четко оговариваются ответственные за «координацию деятельности по противодействию терроризму, организацию планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управление контртеррористическими операциями». Но являются ли вышеперечисленные направления деятельности основными политическими вопросами? Неужели действительно исполнительная власть координирует подготовку и проведение контртеррористических операций? Почему в данной концепции подчеркнуто «стерто» политическое содержание?
Заметим, что концепция все противодействие терроризму сводит к административно-организационным и специальным мерам. Поэтому вместо антитеррористической политики в нашей стране предусмотрена общегосударственная система противодействия терроризму, которая «представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма». Где же при этом государственная и политическая власть?
В-третьих, в нашей стране продолжается игнорирование социальных причин возрастания террористической угрозы. А ведь в России реально сложилась критическая социальная ситуация. Так, по данным Росстата, в первой половине 2009 года соотношение между средним уровнем денежных доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами (так называемый децильный коэффициент) составило 15,8. При этом на долю «высокой» группы пришлось более 30% общего объема доходов, а на долю наименее обеспеченного населения – менее 2%. Например, в Дагестане 85% населения имеют среднедушевой доход, сопоставимый по величине с прожиточным минимумом. Лица, пошедшие на преступления террористической направленности, – это, как правило, молодые люди – безработные, совершившие ранее тяжкие преступления и находящиеся в розыске. Их доминирующий мотив – корыстный интерес, реже идейные соображения. Не случайно некоторые зарубежные исследователи, отмечает глава ЮФО Владимир Устинов, рассматривают терроризм как особую разновидность социального конфликта, «канал, по которому идут недовольство и нетерпение маргинальных слоев».
В-четвертых, в нашей стране крайне высока степень закрытости принятия важнейших социально значимых решений. Например, федеральный закон 2004 года № 122 («О монетизации льгот») принимался без предварительного обсуждения с общественными структурами и экспертно-научной проработки. Однако во многих странах мира преобладает противоположная тенденция. Исследователи С. Баяхчева и С. Илларионова подчеркивают, что «новые, в том числе и опасные для мирового сообщества явления, каковым стал, например, международный терроризм, побуждают государственные структуры ряда стран к большей открытости. К самым деликатным сферам деятельности спецслужб привлекаются те, кого ранее и на пушечный выстрел к ним не подпускали».
В-пятых, характерная черта развития общества на Северном Кавказе – его демодернизация или архаизация. Хотя в этом регионе в целом действует та же политическая модель, что и в стране в целом, однако она «привита» к полутрадиционному обществу, более традиционному, чем европейская часть России. «Общество как бы незаметно откатывается назад, – считают специалисты Московского центра Карнеги, – «ренессанс» традиции действует двояко. С одной стороны, так спокойнее и понятнее работать местным элитам, от которых требуется только поддерживать порядок. С другой – в России возник анклав, живущий по своим законам и стремящийся ограничить вмешательство в свои внутренние дела».
ЧТОБЫ ПОБОРОТЬ ЗЛО
В нашей стране немало спецслужб и органов власти, которые должны заниматься антитеррористической деятельностью и реально ею занимаются. Эта деятельность может считаться эффективной хотя бы в силу своей традиционно высокой закрытости. Например, директор ФСБ России Александр Бортников 8 декабря прошлого года на заседании НАКа сообщил, что в 2009 году на Северном Кавказе спецслужбами страны предотвращено свыше 80 террористических актов. В результате спецопераций задержаны 782 члена бандподполья и их пособники, выявлено и изъято более 1600 единиц стрелкового оружия, 490 самодельных взрывных устройств, свыше 5,5 тонны взрывчатых веществ.
Несмотря на эти успехи, можем ли мы считать антитеррористическую политику в России эффективной? Разберемся по порядку.
Да, на борьбу с террором выделяется немало средств. Так, в 2004 году министр финансов РФ Алексей Кудрин на Международной конференции по противодействию финансированию терроризма заявил о намерении российского правительства потратить на эти цели миллион долларов, «в 2005 году – столько же, а если понадобится, эта сумма будет увеличена вдвое и втрое». Премьер-министр РФ Владимир Путин 4 августа 2008 года также сообщил, что на антитеррористическую войну будет ассигновано несколько миллиардов рублей. Но вместе с тем западные специалисты отмечают, что очень много денег – порядка 500 млн долларов – террористы получают отнюдь не из-за рубежа, а в России.
Постоянно совершенствуется антитеррористическое законодательство. По крайней мере нам об этом периодически рассказывают. В частности, бывший замдиректора ФСБ Юрий Горбунов утверждает, что «наряду с уголовно-правовой квалификацией терроризма как инструмента противодействия терроризму в России всегда большое внимание уделялось организации и правовому регулированию компетентных органов в борьбе с этим явлением». Глава ЮФО Владимир Устинов основной панацеей в борьбе с терроризмом видит усовершенствование законодательства в сторону ужесточения определенных правовых норм и возможного ограничения отдельных демократических процедур. Мы полагаем, что вряд ли с этим можно согласиться.
Наконец, надо признать, что пока в России не сформирована антитеррористическая политика. В Концепции противодействия терроризму в РФ определены основные тенденции, внутренние и внешние факторы, обусловливающие возникновение и распространение терроризма в России, обозначена структура общегосударственной системы противодействия терроризму. Документ включает особенности и принципы правового, информационно-аналитического, научного, материально-технического, финансового и кадрового обеспечения противодействия терроризму, а также основные направления и принципы международного сотрудничества в этой области. Но концепция никого ни к чему не обязывает. Нет четких механизмов оценки эффективности действий властных структур в антитеррористической политике. Есть ответственные субъекты за борьбу с терроризмом, но нет ответственных за проведение антитеррористической политики.
Фактически в России имеет место подмена антитеррористической политики антитеррористической деятельностью. Возможно, властью, обществом, силовыми структурами и спецслужбами не осознается различие этих понятий, что в свою очередь влияет на эффективность противодействия террористической угрозе. Под антитеррористической политикой мы понимаем совокупность планомерных действий органов государственной власти (с участием иных элементов политической системы общества) по обеспечению устойчивой политической и общественной безопасности, устранению причин терроризма и минимизации террористической угрозы. Эта политика предполагает построение такой системы, которая позволяла бы власти упорядочивать общественную жизнь с учетом интересов всех социальных слоев и групп, всех граждан страны.
Под антитеррористической деятельностью мы понимаем:
- совокупность действий силовых структур и спецслужб по разгрому террористических организаций, ликвидации, уничтожению или поимке террористов и их пособников, а также предотвращению терактов;
- совокупность действий органов правопорядка, спасательных, медицинских и иных служб по ликвидации последствий террористических актов и восстановлению нормальной общественной жизни.
Полагаем, что важнейшее направление и одновременно важнейшая составная часть антитеррористической политики – формирование антитеррористического сознания населения. Такой вид сознания – часть сознания политического и стремится к сохранению системы ценностей, к которым относятся интересы государства, политической элиты и других социальных групп. Основные различия между антитеррористической политикой и аналогичной деятельностью выразим в табличной форме.
В рамках статьи невозможно дать полный комментарий к таблице. Обратим внимание лишь на последнюю строку. Полагаем, что субъекты антитеррористической деятельности – составная часть исполнительной власти и/или ей подчиняются. Поэтому только законодательная и судебная власть должны контролировать антитеррористическую деятельность (особенно расход выделенных на нее госсредств). По нашему мнению, отсутствие гражданского и парламентского контроля за действиями силовых структур и спецслужб не позволяет эффективно противодействовать террористической угрозе.
Таким образом предполагаем, что недостаточная эффективность в борьбе с терроризмом в нашей стране обусловлена следующими факторами:
1. Отсутствие сформированной антитеррористической политики и ответственных субъектов за ее проведение.
2. Подмена на практике антитеррористической политики соответствующей деятельностью, а власть оказывается как бы вне политики и не готова нести ответственность за ее результаты.
3. Несформированность действенного парламентского, судебного и гражданского контроля антитеррористической деятельности спецслужб и силовых структур.
Сергей МЕЛЬКОВ, Александр ПЕРЕНДЖИЕВ
эксперты Ассоциации военных политологов
Комментариев нет.